當(dāng)前政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展存在政務(wù)數(shù)據(jù)“擁”而難“用”、政務(wù)平臺“統(tǒng)”而不“通”、數(shù)據(jù)資源“匯”而難“慧”、體制機(jī)制“興”而難“新”四大痛點。

政府層面：可借鑒某省領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙全新的運營模式，成立運營公司或大數(shù)據(jù)局，全面梳理政務(wù)數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)信息孤島，由“智能”向“智慧”升級；

企業(yè)層面：可以依托運營公司或大數(shù)據(jù)局，追逐數(shù)據(jù)紅利開拓市場，提升商機(jī)轉(zhuǎn)化率，完成企業(yè)智慧轉(zhuǎn)型。

數(shù)字政府概念及發(fā)展背景

政府一直是新技術(shù)的最新應(yīng)用者，因此“數(shù)字政府”逐漸成為全球各大經(jīng)濟(jì)體競相追逐的目標(biāo)。四中全會提出治理能力現(xiàn)代化依靠新一代數(shù)字科技，“數(shù)字政府”內(nèi)涵逐步擴(kuò)大。

數(shù)字政府概念發(fā)軔于西方，是西方公共治理理論進(jìn)入數(shù)字治理時代在政府治理實踐的結(jié)果，米拉科維奇提出了作為向數(shù)字政府過度的電子政務(wù)，意味著數(shù)字治理正式從技術(shù)實踐躍遷至學(xué)科范式。2016年北京市發(fā)布了政務(wù)信息目錄體系，2017年國標(biāo)委發(fā)布了政務(wù)信息的資源交換體系，這是最早關(guān)于數(shù)據(jù)資源交換共享的標(biāo)準(zhǔn)體系。這兩套體系，一套是從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的角度，一套是從信息資源的支撐體系角度。

政務(wù)大數(shù)據(jù)的發(fā)展中，數(shù)據(jù)是核心資源和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)新機(jī)制、新平臺、新渠道，可以全面提升政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的履職能力，形成“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代化治理模式。

中國電子政務(wù)行業(yè)起步于上世紀(jì)80年代末，大致可分為五個階段：1996年即國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立前，1996年—1999年國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)時期，1999-2014國家信息化（工作）領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)時期，2014-2018中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)時期，以及2018至今的新時期新發(fā)展。

政府信息化發(fā)展歷程

資料來源：搜狐援引《我國電子政務(wù)發(fā)展史》 陸峰

工信部賽迪研究院，海通證券研究所

數(shù)字政府發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)字政府中的數(shù)據(jù)普遍包含政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)三類數(shù)據(jù)，這其中政務(wù)數(shù)據(jù)處于核心地位。

公共部門是國家最大的數(shù)據(jù)源，政務(wù)大數(shù)據(jù)占據(jù)全部數(shù)據(jù)的70%到80%，并且政務(wù)數(shù)據(jù)具有權(quán)威性、可靠性，更具有開發(fā)價值。因此政務(wù)大數(shù)據(jù)被進(jìn)一步開發(fā)利用，數(shù)據(jù)融合的趨勢會越發(fā)明顯。

2017年我國政府大數(shù)據(jù)市場規(guī)模為220億元，占總應(yīng)用層比例達(dá)到27.2%，政府大數(shù)據(jù)已經(jīng)廣泛的應(yīng)用到交通、公安、法檢等各個專業(yè)領(lǐng)域。

數(shù)據(jù)來源：2018-2022年政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展?fàn)顩r研究報告

預(yù)測在未來發(fā)展中，政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)相互融合，通過三類不同數(shù)據(jù)的融合、開發(fā)、利用，使其派上更大的用場。當(dāng)然，這中間最大的難題仍然是政務(wù)數(shù)據(jù)的開放問題，如何建立完善的政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度框架，定期向社會開放政務(wù)數(shù)據(jù)，讓企業(yè)開發(fā)利用，使數(shù)據(jù)產(chǎn)生新的價值，將是一個重要問題。

數(shù)字政府發(fā)展階段

各國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑不盡相同，但大都遵循：“電子政府、一站式政府、數(shù)字政府”三個階段。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑

資料來源：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)（中信出版社）》，海通證券研究所

電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了部門型、整合型、平臺型、智慧型四個階段，標(biāo)志著信息化從單一機(jī)構(gòu)應(yīng)用到跨部門協(xié)同，到社會參與公共治理，再到基于數(shù)據(jù)決策、驅(qū)動型政府的轉(zhuǎn)變。四個階段的不同特點如下表所示：

部門型階段，政務(wù)數(shù)據(jù)以“集中”為顯著特征，主要通過政府各項業(yè)務(wù)電子化和自動化，各個部門集聚了大量的數(shù)據(jù)資源，但這部分?jǐn)?shù)據(jù)屬于分散、不標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)，“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重；整合型階段，政務(wù)數(shù)據(jù)展現(xiàn)了“統(tǒng)一”和“融合”兩大特性，通過建立政務(wù)信息資源目錄、數(shù)據(jù)共享交換平臺等方式，先垂直共享，后條塊共享，實現(xiàn)各部門、各系統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，促進(jìn)政府公共服務(wù)水平的提高；平臺型階段，政務(wù)數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)“開放”，通過數(shù)據(jù)開放平臺，為企業(yè)和個人對政府?dāng)?shù)據(jù)再利用提供支撐，促進(jìn)信息資源社會化開發(fā)利用步伐；智慧型階段，數(shù)據(jù)成為電子政務(wù)模型的邏輯和組成顆粒，形成政府、公眾和企業(yè)的共同參與的共創(chuàng)模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)決策和數(shù)據(jù)管理。

政務(wù)數(shù)據(jù)主要分為如下三類：政府辦理業(yè)務(wù)和服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、政府統(tǒng)計調(diào)查的社情名義數(shù)據(jù)和通過物理采集獲取的環(huán)境數(shù)據(jù)。以往電子政務(wù)主要以前兩類數(shù)據(jù)為主，隨著政府在互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，第三類數(shù)據(jù)的數(shù)量和價值不斷增加。伴隨電子政務(wù)發(fā)展的四個階段，政務(wù)數(shù)據(jù)資源發(fā)展也經(jīng)歷了匯集、共享、開放、共創(chuàng)四個階段。

當(dāng)前發(fā)展存在的痛點

（1）政府的政務(wù)大數(shù)據(jù)“擁”而難“用”：當(dāng)前發(fā)展存在“三難”，即互聯(lián)互通難、數(shù)據(jù)資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難，導(dǎo)致海量數(shù)據(jù)價值難以挖掘，數(shù)據(jù)缺乏動態(tài)性和準(zhǔn)確性；

（2）政府的政務(wù)平臺“統(tǒng)”而不“通”：“三通”方面發(fā)力不足，即網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通尚有發(fā)展空間，許多地區(qū)大數(shù)據(jù)建設(shè)存在重復(fù)建設(shè)、低水平建設(shè)以及數(shù)據(jù)煙囪等問題，資源統(tǒng)建與共享是個難題；

（3）數(shù)據(jù)資源“匯”而難“慧”：政務(wù)服務(wù)存在明顯短板，沒有充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、基礎(chǔ)電信運營商和咨詢機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢；

（4）政務(wù)治理體制機(jī)制“興”而難“新”：大數(shù)據(jù)整合融通交通、環(huán)保、城管、安防等各個方面，涉及層面廣，統(tǒng)籌難度大，觸及各部門深層次利益，而當(dāng)前政務(wù)部門分工責(zé)任不明確，大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度、督辦力度不足，亟需建立健全機(jī)制體制保障。

案例分析

以某省為例，為落實該省領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于政務(wù)信息化議題講話精神，省政府按照全省“一朵云、一張網(wǎng)、一系統(tǒng)、一平臺、一城墻”的要求，構(gòu)建起“數(shù)字政府”建設(shè)的“四梁八柱”，并在此基礎(chǔ)上，提出打造政府治理決策“數(shù)字政府”領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙，有效提升政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙是運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段，按照“五個一”目標(biāo)要求，為省政府領(lǐng)導(dǎo)提供科學(xué)、準(zhǔn)確、實時的政務(wù)大數(shù)據(jù)可視化分析、決策、指揮的系統(tǒng)。

分析某省落實“數(shù)字政府”建設(shè)的政策和具體實施方案：

（1）體制機(jī)制：全新的運營模式

某省在建設(shè)“數(shù)字政府”項目時，構(gòu)建“數(shù)字政府”建設(shè)運行管理體制。

1、建設(shè)“一局一中心一公司”管理架構(gòu)。

按照“一局一中心一公司”架構(gòu)，理順“數(shù)字政府”建設(shè)運行管理體制。全面整合分散在各部門的電子政務(wù)規(guī)劃、建設(shè)、運行、管理等職責(zé)，由省政務(wù)信息管理局統(tǒng)籌推進(jìn)全省政務(wù)信息化建設(shè)；堅持政事分開、事企分開原則，組建省“數(shù)字政府”服務(wù)中心，為全省政務(wù)信息化、“數(shù)字政府”建設(shè)提供決策支持、智力支持和服務(wù)保障；堅持“管運分離”，以省內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢企業(yè)為主體，通過與國內(nèi)外行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)實行混改，組建了省“數(shù)字政府”建設(shè)運營公司，承擔(dān)省級政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施以及信息系統(tǒng)建設(shè)和運維、政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚及治理等工作。

2.建立“管運分離”運營模式。

健全完善“數(shù)字政府”建設(shè)項目管理制度體系，推行“管運分離”模式。省政務(wù)信息管理局主要負(fù)責(zé)省級“數(shù)字政府”建設(shè)應(yīng)用規(guī)劃、政務(wù)信息系統(tǒng)年度實施計劃編制；負(fù)責(zé)項目的可行性評估、審批立項和年度績效考核。省財政廳主要負(fù)責(zé)“數(shù)字政府”建設(shè)項目的預(yù)算審核，完善政府采購模式，制定省級層面政務(wù)信息化項目自行采購的具體程序和要求，確保政府依法依規(guī)向建設(shè)運營公司購買服務(wù)?！皵?shù)字政府”建設(shè)運營公司負(fù)責(zé)編制省級政務(wù)云平臺服務(wù)目錄，建立政務(wù)信息系統(tǒng)資源日常監(jiān)測機(jī)制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、軟件開發(fā)服務(wù)、運維服務(wù)以及技術(shù)支持、系統(tǒng)培訓(xùn)等服務(wù)，滿足省直部門特定時期7×24小時保障需求。

3.加強(qiáng)市縣信息化能力建設(shè)。

各市原則上根據(jù)省級“數(shù)字政府”模式，依托各市政務(wù)信息管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政務(wù)信息化改革建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定、政務(wù)需求梳理確認(rèn)和監(jiān)督管理等職能，配套完善規(guī)劃、項目、資金、評價管理等機(jī)制。在省政務(wù)信息管理局統(tǒng)籌下，加強(qiáng)全省各級政務(wù)信息化工作力量和協(xié)調(diào)能力，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下銜接、統(tǒng)籌有力的全省政務(wù)信息化組織體系。

（2）指標(biāo)體系：全面梳理政務(wù)數(shù)據(jù)

從整個省縱向來看，政務(wù)數(shù)據(jù)主要來自42個廳局和11個地市單位，從橫向的業(yè)務(wù)角度看，政務(wù)數(shù)據(jù)又可分為一鍵直聯(lián)、應(yīng)急指揮、要情專報、經(jīng)濟(jì)運行、統(tǒng)計報告、督辦事項、廳局直通、市縣縱橫、實時監(jiān)測、政務(wù)服務(wù)、智慧應(yīng)用、社會輿情等13個板塊。廳局和省直屬單位在梳理政務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)時，因涉及多個部門不同業(yè)務(wù)條線的數(shù)據(jù)指標(biāo)，故需要廳局領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，并由辦公室負(fù)責(zé)組織統(tǒng)籌，各個業(yè)務(wù)部門配合梳理各廳局主要業(yè)務(wù)指標(biāo)，辦公室負(fù)責(zé)內(nèi)部指標(biāo)梳理整合，如果該廳局已經(jīng)建設(shè)了相應(yīng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，則需要信息處相關(guān)人員協(xié)助進(jìn)行數(shù)據(jù)對接。相比之下，各地市的政務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)梳理工作就比較復(fù)雜，因涉及各委辦局的各業(yè)務(wù)部門，需由市政府辦公廳負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，同時市政府領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，以政府工作報告為參照，由各委辦局辦公室配合統(tǒng)籌各業(yè)務(wù)處室，進(jìn)行重點指標(biāo)數(shù)據(jù)的梳理和整合工作。

（3）數(shù)據(jù)融合：“一站式”輔助決策

為打造“數(shù)字政府”，提出建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙。領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙系統(tǒng)為領(lǐng)導(dǎo)層提供一站式?jīng)Q策指揮服務(wù)，是“數(shù)字政府”建設(shè)的重要內(nèi)容和主抓手。通過匯總政務(wù)和社會信息資源，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推進(jìn)跨層級、跨地域、跨部門的數(shù)據(jù)融合、系統(tǒng)融合、業(yè)務(wù)融合，構(gòu)建上下貫通、左右協(xié)同的政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺。綜合運用大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，對全省經(jīng)濟(jì)運行、市場監(jiān)管、社會治理、生態(tài)環(huán)保、能源革命、教育醫(yī)療、就業(yè)養(yǎng)老、社會保障等領(lǐng)域政務(wù)活動進(jìn)行實時監(jiān)測、直觀呈現(xiàn)、深度研判，最終實現(xiàn)“一屏知全省、一鍵政務(wù)通”。

實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚只是政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)的第一步，對政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行指標(biāo)篩選協(xié)同整合，實現(xiàn)將不同業(yè)務(wù)和維度的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析，打破信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，達(dá)到輔助決策的目的才是政務(wù)大數(shù)據(jù)的根本價值所在。

總結(jié)建議

新冠肺炎疫情暴露出政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的短板，但疫情只是表象，脆弱才是本質(zhì)。因此，政府要加快數(shù)字政府未來建設(shè)：

1.制度標(biāo)準(zhǔn)賦能。政府應(yīng)加強(qiáng)對頂層設(shè)計的重視程度，充分提升數(shù)字政府的治理效率，做好數(shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放與共享體系設(shè)計，一體化政務(wù)服務(wù)體系設(shè)計和政府網(wǎng)站集約化建設(shè)規(guī)劃，這是實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)范發(fā)展的重要前提。

2.技術(shù)賦能。運營商應(yīng)加大力度推行5G專網(wǎng)建設(shè)，利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢，依托授權(quán)頻譜建設(shè)5G專網(wǎng)，在專有覆蓋范圍內(nèi)，基于專有網(wǎng)絡(luò)資源，為政府客戶提供良好的網(wǎng)絡(luò)保障和定制化服務(wù)。

3.平臺賦能。政府全面推進(jìn)一體化平臺建設(shè)，注重打造移動化的領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙，按照“一朵云、一張網(wǎng)、一平臺”的思路，加大統(tǒng)籌力度，推動政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施集約建設(shè)，加快政務(wù)信息系統(tǒng)遷移上云步伐，促進(jìn)信息資源整合共享利用。

4.數(shù)據(jù)賦能。城市管理者要以數(shù)字政府建設(shè)為抓手，加強(qiáng)對城市治理所需數(shù)據(jù)的把控力度。政務(wù)數(shù)據(jù)集約建設(shè)并非對政府工作報告照搬照抄，而是應(yīng)該在此基礎(chǔ)上針對面向?qū)ο蟮牟煌?，分為不同的顆粒度，同時針對業(yè)務(wù)需求，分為不同的系數(shù)據(jù)板塊，可有效提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，更好輔助科學(xué)決策、政府治理、公共服務(wù)水平。

5.運營賦能。政府部門要加強(qiáng)探索全新運營機(jī)制及模式，可通過成立運營公司或大數(shù)據(jù)局，來承建政府信息化項目，助力打破數(shù)據(jù)信息孤島，有助于實現(xiàn)統(tǒng)一化管理，各廳局、地市全方位數(shù)據(jù)共享，提高決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，提高政府預(yù)警能力以及應(yīng)急響應(yīng)能力，節(jié)約決策的成本。積極打通數(shù)據(jù)資源內(nèi)部流轉(zhuǎn)和流通，促進(jìn)信息互聯(lián)互通，打破政府內(nèi)部信息孤島和數(shù)據(jù)孤島，通過進(jìn)一步釋放技術(shù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利，推進(jìn)政府真正實現(xiàn)從“智能”向“智慧”的升級。
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