2022年10月8日，布魯金斯學(xué)會發(fā)布報告《人工智能地緣政治和數(shù)字主權(quán)的崛起》。報告介紹了歐盟、美國和中國在數(shù)據(jù)監(jiān)管和人工智能治理方面的各自立場，同時探討了這些不同方法對技術(shù)脫鉤的影響，以及對人工智能具體政策的影響。

01歐盟：一個完整的人工智能治理制度

在許多方面，歐盟一直是數(shù)據(jù)監(jiān)管和人工智能治理的領(lǐng)跑者。歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）于2018年生效，開創(chuàng)了數(shù)據(jù)監(jiān)管的先例，并對其他國家的相關(guān)法案產(chǎn)生影響，例如《加州消費者隱私法》（CCPA）和中國的《個人信息保護(hù)法》（PIPL）。將于2024年之年生效的《歐盟人工智能法》（AIA）也構(gòu)成了一個全新的、開創(chuàng)性的基于風(fēng)險的人工智能監(jiān)管，它與《數(shù)字市場法》（DMA）和《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）一起，為歐盟各成員國政府尋求治理人工智能和信息技術(shù)在社會中的使用創(chuàng)造了一個整體性的方法。

這些新規(guī)則的目的不僅是為了確保歐盟公民的權(quán)利在數(shù)字空間得到維護(hù)，也是為了確保歐洲公司獲得更好地與美國大型科技公司競爭的機會。達(dá)到這一目的的一個方法是進(jìn)一步提升數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)之間的兼容性要求。這種兼容性要求已經(jīng)迫使蘋果公司從2024年開始改變其充電器的標(biāo)準(zhǔn)，同時也對信息服務(wù)之間的互操作性提出了更高要求，如蘋果的iMessage、Meta的WhatsApp、Facebook Messenger、Google Chat和Microsoft Teams。雖然增加互操作性可能增加相關(guān)安全問題的脆弱性和復(fù)雜性，但這種變化同樣會使美國公司難以確保其市場份額并繼續(xù)其網(wǎng)絡(luò)科技領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

關(guān)于半導(dǎo)體，歐盟委員會主席在2022年2月宣布了《歐洲芯片法案》，打算使歐盟成為半導(dǎo)體制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。到2030年，歐洲在全球半導(dǎo)體生產(chǎn)中的份額預(yù)計將增加一倍以上，從9%增加到20%。歐洲芯片法案是對美國《芯片與科學(xué)法案》以及中國通過發(fā)展半導(dǎo)體實現(xiàn)數(shù)字主權(quán)的期望的回應(yīng)。半導(dǎo)體是計算機技術(shù)的基石，是發(fā)展人工智能不可或缺的因素。歐洲芯片法案等戰(zhàn)略政策表明，對人工智能價值鏈中基于計算機部分的控制和高科技發(fā)展的政治化在未來幾年只會變得更加重要。

02美國：自由的人工智能治理方式

到目前為止，美國聯(lián)邦政府選擇了一種不干涉的方式來治理人工智能，以創(chuàng)造一個沒有繁瑣監(jiān)管的環(huán)境。政府多次表示，繁瑣的規(guī)則和州政府的規(guī)定往往被認(rèn)為是“創(chuàng)新的障礙”，必須減少這些障礙，例如在自動駕駛汽車等領(lǐng)域。

在數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，美國也采取了與歐盟和中國不同的做法。美國還沒有制定任何關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)的國家政策。在歐盟，2018年GDPR在整個歐盟引入了一套統(tǒng)一的規(guī)則。相比之下，美國50個州中只有5個州——加州、科羅拉多州、康涅狄格州、猶他州和弗吉尼亞州——通過了全面的數(shù)據(jù)立法。因此，于2020年生效的CCPA，在某種程度上成為美國事實上的數(shù)據(jù)監(jiān)管的開端。GDPR在許多方面成為CCPA的典范，它要求公司給予消費者更多的隱私權(quán)，包括訪問和刪除任何個人數(shù)據(jù)的權(quán)利，以及選擇不出售數(shù)據(jù)和不受在線歧視的權(quán)利。

雖然美國對人工智能的監(jiān)管采取了自由放任的方式，這種方式在州一級往往是零散的，但新的產(chǎn)業(yè)政策倡議明確了要加強人工智能供應(yīng)鏈某些方面的管控。其中一個例子是《芯片與科學(xué)法案》，民主黨人和共和黨人一起為在美國本土生產(chǎn)半導(dǎo)體創(chuàng)造了新的激勵措施?；跀?shù)字主權(quán)的理念，《芯片與科學(xué)法案》標(biāo)志著美國工業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，以解決在面對中國快速增長的競爭中保持美國技術(shù)領(lǐng)先地位的新問題。

然而，多年來，許多中國研究人員為美國人工智能相關(guān)研究的重要突破做出了貢獻(xiàn)。總部設(shè)在北京的微軟亞洲研究院（MSRA）等美國公司在培養(yǎng)中國的人工智能人才方面也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在中美之間不信任不斷增加的背景下，這些形式的合作正在受到影響，引發(fā)人們對技術(shù)合作領(lǐng)域的現(xiàn)有關(guān)系進(jìn)行重新思考。

從長遠(yuǎn)來看，正在進(jìn)行的技術(shù)脫鉤可能有助于數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的分化。美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的實體名單加速了這一趨勢的發(fā)展。在軟件方面，這一趨勢尤其明顯。例如，在華為被列入實體名單后，谷歌停止向華為提供其安卓操作系統(tǒng)的訪問權(quán)限。這一事件損害了硬件和應(yīng)用及服務(wù)之間的互操作性，直接導(dǎo)致華為的智能手機在國際市場上的銷量急劇下降。

03中國：萌芽期的人工智能治理制度

基于中央政府的指導(dǎo)之下，中國的人工智能立法正在迅速發(fā)展。2017年，中國實施國家人工智能戰(zhàn)略，這是中國從寬松的治理制度轉(zhuǎn)向建立更嚴(yán)格的數(shù)據(jù)和算法監(jiān)督的執(zhí)行機制的關(guān)鍵一步。

2021年，中國實施了PIPL，這是一部受GDPR啟發(fā)而制定的國家數(shù)據(jù)法規(guī)。PIPL要求在中國經(jīng)營的公司必須將其數(shù)據(jù)分類并在中國本地進(jìn)行存儲，這是建立數(shù)字主權(quán)的關(guān)鍵因素。根據(jù)該法案，處理被歸類為“敏感個人信息”數(shù)據(jù)的公司必須尋求個人同意，說明他們處理這些數(shù)據(jù)的原因，并解釋與數(shù)據(jù)有關(guān)的決策可能產(chǎn)生的任何影響。與GDPR一樣，PIPL賦予了中國消費者更多的權(quán)利，而企業(yè)則受到更嚴(yán)格的國家監(jiān)督和數(shù)據(jù)管控，增強了民眾對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的信任。

在人工智能監(jiān)管方面，2022年3月，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》生效，對推薦引擎進(jìn)行監(jiān)管，這是該領(lǐng)域的全球首部法規(guī)。該規(guī)定賦予用戶新的權(quán)利，包括可以選擇不使用推薦算法和刪除用戶數(shù)據(jù)的權(quán)利。它還為推薦引擎的使用地點和方式創(chuàng)造了更高的透明度。

在創(chuàng)新方面，中國政府已經(jīng)加強了與領(lǐng)先技術(shù)公司的合作。包括百度、阿里巴巴、華為和SenseTime在內(nèi)的幾家私營公司已成為中國“國家人工智能團(tuán)隊”的成員，負(fù)責(zé)加強中國的人工智能生態(tài)系統(tǒng)。

雖然美國和歐盟最近才推出針對半導(dǎo)體的新舉措和產(chǎn)業(yè)政策，但中國長期以來一直在培育其芯片產(chǎn)業(yè)。例如，2014年，國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金成立，旨在到2030年使中國成為芯片供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的世界領(lǐng)導(dǎo)者。雖然中國在半導(dǎo)體發(fā)展方面仍然落后于美國，但中國政府將持續(xù)關(guān)注人工智能價值鏈領(lǐng)域，因為它對中國到2030年實現(xiàn)人工智能領(lǐng)導(dǎo)地位的計劃至關(guān)重要。

04尋求科技自立自強

意識形態(tài)差異可能會在未來幾年內(nèi)對人工智能治理和信息技術(shù)產(chǎn)生更廣泛的地緣政治后果。對于美國、歐盟和中國的決策者來說，對數(shù)據(jù)、軟件和硬件等戰(zhàn)略資源的控制已經(jīng)變得至關(guān)重要，這也增加了分裂、不信任和地緣政治競爭。

隨著技術(shù)脫鉤的加深，中國將尋求實現(xiàn)自給自足和技術(shù)獨立的目標(biāo)，特別是遠(yuǎn)離來自美國的高科技產(chǎn)品。2022年5月，中國政府規(guī)定，中央政府機構(gòu)和國家補貼的公司必須在兩年內(nèi)替換來自外資制造商的計算機。這包括逐步淘汰Windows操作系統(tǒng)，它將被中國國防科技大學(xué)開發(fā)的麒麟操作系統(tǒng)所取代。

美國的某些政策，如將越來越多的中國公司列入BIS實體名單，將使中國政府更難以依賴美國的技術(shù)組件作為國家經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略的一部分，從而激勵中國繼續(xù)實現(xiàn)其技術(shù)自給自足的目標(biāo)。這些發(fā)展意味著以前在太平洋地區(qū)的合作形式正在悄悄地減少，例如在學(xué)術(shù)研究和企業(yè)研發(fā)方面。要想尋找新的國際解決方案來協(xié)調(diào)人工智能的使用并進(jìn)行立法，可能會因此變得更加復(fù)雜。

05未來挑戰(zhàn)

2022年5月15日，美國和歐盟貿(mào)易委員會舉行了第二次峰會，以促進(jìn)跨大西洋合作和貿(mào)易、技術(shù)和安全方面的民主方式的發(fā)展。美國和歐盟還將在開發(fā)有助于可信賴的人工智能、風(fēng)險管理和隱私增強技術(shù)的評估和測量工具方面進(jìn)行更大的合作。此外，美國和歐盟正在討論建立一個早期預(yù)警系統(tǒng)，以更好地預(yù)測和解決半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中可能出現(xiàn)的中斷。這一討論包括制定一個跨大西洋的方法，以保持歐盟/美國市場的長期供應(yīng)安全。

當(dāng)前，世界正在悄悄地偏離基于全球互操作性的自由主義方向，而技術(shù)發(fā)展越來越多地受到中國和美國之間競爭的影響。這種趨勢削弱了人工智能治理領(lǐng)域里國際合作形式的未來發(fā)展，并可能促成技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的巴爾干化。其結(jié)果是，將出現(xiàn)一個“中國化”的網(wǎng)絡(luò)以及一個“美國和歐洲化”的網(wǎng)絡(luò)，每個都有自己的規(guī)則和管理特色。

從長遠(yuǎn)來看，這可能意味著要就更復(fù)雜的人工智能形式應(yīng)該如何監(jiān)管和治理達(dá)成一致。目前，相對于美國，歐盟和中國似乎同意采取更積極的方法來監(jiān)管人工智能和數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，但如果美國通過《算法責(zé)任法》，這種情況可能會改變。與歐盟的《人工智能法》一樣，《算法責(zé)任法》要求各組織在部署前和部署后對其人工智能系統(tǒng)進(jìn)行影響評估，包括提供關(guān)于數(shù)據(jù)、算法行為和監(jiān)督形式的更詳細(xì)說明。

如果美國選擇采用《算法責(zé)任法》，歐盟和美國的監(jiān)管方法將更加一致。即使全球范圍內(nèi)的監(jiān)管制度可能隨著時間的推移而走向一致，但在目前的地緣政治氣候下，歐盟和美國為一方，中國為另一方的數(shù)字分裂的軌跡將繼續(xù)下去。

毋庸置疑，人工智能將在未來幾十年內(nèi)徹底改變社會。然而，世界各國是否能就如何實施技術(shù)以獲得最大的社會利益達(dá)成一致，仍然是個未知數(shù)。隨著更強大的人工智能形式繼續(xù)出現(xiàn)并獲得應(yīng)用，確保人工智能治理在國際層面上的一致性，可能是21世紀(jì)最重要的挑戰(zhàn)之一。

審核編輯 ：李倩