導(dǎo)讀

此版本為世界銀行集團(tuán)(The World Bank Group)于2021年3月份發(fā)布《2021年世界發(fā)展報(bào)告：讓數(shù)據(jù)創(chuàng)造更好生活》報(bào)告核心信息的中文版本。報(bào)告力求回答兩個(gè)根本問題。首先，如何通過數(shù)據(jù)來更好地推進(jìn)發(fā)展目標(biāo)。其次，需要做出何種數(shù)據(jù)治理安排來支持以安全、道德和可靠的方式生成和使用數(shù)據(jù)，同時(shí)讓數(shù)據(jù)公平地造福于所有人。

數(shù)據(jù)是一把雙刃劍

近年的各種技術(shù)創(chuàng)新帶來實(shí)時(shí)細(xì)粒度數(shù)據(jù)的大幅增加。這些在數(shù)據(jù)生成方面的創(chuàng)新創(chuàng)造了各種新的機(jī)會(huì)：企業(yè)可以借此強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)；既有數(shù)據(jù)可被重新利用，以改善公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和評(píng)估；個(gè)人和社區(qū)也可以獲得更多信息和知識(shí)，從而做出更好選擇。

數(shù)據(jù)可以通過多種渠道改善人們的生活。政府可以使用數(shù)據(jù)來改善規(guī)劃和政策，將稀缺資源更好瞄準(zhǔn)邊緣化人群和地區(qū)。私營部門可以使用數(shù)據(jù)推動(dòng)基于平臺(tái)的商業(yè)模式，刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和國際服務(wù)貿(mào)易。公民個(gè)人在數(shù)據(jù)的支持下可以做出更好決策并加強(qiáng)對(duì)政府的問責(zé)（見圖1——綠色代表數(shù)據(jù)產(chǎn)生的正面影響）

數(shù)據(jù)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，而通過數(shù)據(jù)再利用則可使這些價(jià)值成倍增加。但是，數(shù)據(jù)分析具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)會(huì)激勵(lì)私藏?cái)?shù)據(jù)的行為，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力過度集中。私藏?cái)?shù)據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)再利用造成障礙，使數(shù)據(jù)無法充分發(fā)揮其發(fā)展?jié)摿Γ瑫r(shí)也增加了數(shù)據(jù)處理不當(dāng)?shù)目赡苄?。各方?duì)數(shù)據(jù)濫用和全球數(shù)據(jù)體系不平等風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不斷上升，日益制約人們利用數(shù)據(jù)推進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的熱情。

數(shù)據(jù)可能通過多種渠道被濫用。例如，政府可以將數(shù)據(jù)用于政治監(jiān)控或針對(duì)某些社會(huì)群體做出歧視對(duì)待，私營部門主體可以利用數(shù)據(jù)帶來的市場勢(shì)力損害客戶利益，個(gè)人可能非法獲取數(shù)據(jù)用于犯罪活動(dòng)（圖1中紅色代表這類負(fù)面影響）。

解決此類問題的治理安排仍處于起步階段，特別是在低收入國家。關(guān)于數(shù)據(jù)的法律和監(jiān)管框架不完整，關(guān)鍵保障措施（如在網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面）不完善，同時(shí)缺乏有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的措施（如開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議和互操作性）。即使在數(shù)據(jù)治理框架初具雛形的國家，由于缺乏具備必要行政能力、決策自主權(quán)和財(cái)政資源的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理框架無法得到有效的貫徹實(shí)施。

新冠疫情期間，各國一方面試圖利用數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生目標(biāo)，控制病毒傳播，同時(shí)又要防范不當(dāng)使用數(shù)據(jù)造成危害——需要努力保持這兩方面的平衡。有些國家將私營部門創(chuàng)建的移動(dòng)電話呼叫詳細(xì)記錄用于疫情防控，使公共衛(wèi)生部門得以識(shí)別和追蹤與病毒感染者有過接觸的人員。為防止這類數(shù)據(jù)被不當(dāng)使用，一些國家不得不通過緊急立法制定或強(qiáng)化數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理框架。

建立新的數(shù)據(jù)社會(huì)契約

為了解決這些問題，《2021年世界發(fā)展報(bào)告》提出了五項(xiàng)總體建議：（1）建立新的數(shù)據(jù)社會(huì)契約；（2）增加數(shù)據(jù)的使用和再利用以實(shí)現(xiàn)更大價(jià)值；（3）使各方更公平地從數(shù)據(jù)中獲益；（4）通過保護(hù)人們免受數(shù)據(jù)濫用危害的保障措施來增進(jìn)信任；（5）為建立綜合國家數(shù)據(jù)系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。

建立新的數(shù)據(jù)社會(huì)契約

打破當(dāng)前的數(shù)據(jù)治理僵局需要新的數(shù)據(jù)社會(huì)契約。這種社會(huì)契約將推動(dòng)數(shù)據(jù)的使用和再利用，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，同時(shí)確保這些價(jià)值得到公平分享，并增強(qiáng)參與者的信任，使之相信自己不會(huì)因數(shù)據(jù)濫用而受到損害（見圖2）。在這些方面，低收入國家往往處于不利地位，因?yàn)樗鼈兺ǔＴ谝韵聨追矫娑急容^缺乏：獲取數(shù)據(jù)并將其轉(zhuǎn)化為價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施和技能；有助于增強(qiáng)人們對(duì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)信任的制度與監(jiān)管框架；公平參與全球數(shù)據(jù)市場及其治理的規(guī)模與渠道。新的數(shù)據(jù)社會(huì)契約需要在國家和國際這兩個(gè)層面建立。

?國家層面。政府應(yīng)當(dāng)與民眾、公民社會(huì)、學(xué)術(shù)界和私營部門對(duì)話，以制定保障數(shù)據(jù)安全使用、促進(jìn)公共利益的法規(guī)。

?國際層面。鑒于數(shù)據(jù)行業(yè)的全球性規(guī)模，數(shù)據(jù)社會(huì)契約涉及的一些最主要挑戰(zhàn)要求加強(qiáng)各層面包括雙邊、地區(qū)間和全球范圍的國際合作，促進(jìn)政策法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

增加數(shù)據(jù)使用和再利用以實(shí)現(xiàn)更大價(jià)值

數(shù)據(jù)被使用不會(huì)降低其價(jià)值。例如，通過開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)共享計(jì)劃允許更多用戶訪問數(shù)據(jù)，可以提高數(shù)據(jù)對(duì)發(fā)展產(chǎn)生積極影響的潛力。此外，采用統(tǒng)一定義、標(biāo)準(zhǔn)和分類（即確保不同數(shù)據(jù)之間的互操作性）可增強(qiáng)不同數(shù)據(jù)源的協(xié)同效應(yīng)。近年新型數(shù)據(jù)的爆炸式增長主要源于企業(yè)業(yè)務(wù)的數(shù)字化。將這些數(shù)據(jù)與普查、全國性抽樣調(diào)查、政府行政數(shù)據(jù)以及公民社會(huì)組織產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)資源結(jié)合使用，將有助于填補(bǔ)數(shù)據(jù)缺口，對(duì)政府項(xiàng)目與政策做出更加及時(shí)、精確的評(píng)估，更好地服務(wù)于公共政策需要。要做到這一點(diǎn)，就需要改變指導(dǎo)數(shù)據(jù)使用的思維方式和框架。

?改變思維方式。決策者應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)視為決策的基礎(chǔ)要素，并將重點(diǎn)從生成供一次性使用的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)到擴(kuò)大新數(shù)據(jù)和既有數(shù)據(jù)的獲取、再利用及分析上來。

?改變數(shù)據(jù)使用框架。需要制定必要的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)來推動(dòng)不同數(shù)據(jù)源的結(jié)合使用，發(fā)揮它們之間的協(xié)同效應(yīng)，并使數(shù)據(jù)可在國內(nèi)及國際各利益相關(guān)方之間安全、靈活地傳輸。

使各方更公平地從數(shù)據(jù)中獲益

在富國和窮國之間以及一國富裕人口與貧困人口之間，在生成和使用數(shù)據(jù)以及從數(shù)據(jù)中受益等多方面都存在很大不平等。不管是用于公共意圖還是私人意圖的數(shù)據(jù)系統(tǒng)往往都把窮人排除在外，而且目前窮國的統(tǒng)計(jì)能力和數(shù)據(jù)素養(yǎng)也仍然有限。許多收入較低的國家缺乏在互聯(lián)網(wǎng)上快速交換數(shù)據(jù)以及使用低成本現(xiàn)代數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和云計(jì)算設(shè)施所需的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。這些國家經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，限制了可用于機(jī)器學(xué)習(xí)的數(shù)據(jù)數(shù)量，也導(dǎo)致本國難以出現(xiàn)具有全球競爭力的平臺(tái)企業(yè)。改善全球數(shù)據(jù)系統(tǒng)公平性要求著力解決以下兩方面的不平等。

?人與人之間的不平等。數(shù)據(jù)系統(tǒng)需要更好地反映邊緣化人口的需求，改善他們使用現(xiàn)代數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的能力以及從中受益的技能。精心設(shè)計(jì)的競爭和監(jiān)管制度有助于將實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)目標(biāo)的成本保持在可承受水平。

?國家之間的不平等。國內(nèi)應(yīng)提高對(duì)平臺(tái)商業(yè)所涉競爭、貿(mào)易和稅收政策的重視，國際上應(yīng)加強(qiáng)這些領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，這將幫助低收入國家捕獲更多來自數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型商業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

通過保護(hù)人們免受數(shù)據(jù)濫用危害的保障措施來增進(jìn)信任

對(duì)數(shù)據(jù)的再利用越多，數(shù)據(jù)濫用的風(fēng)險(xiǎn)就越大。人們?cè)絹碓疥P(guān)切網(wǎng)絡(luò)犯罪和出于政治或商業(yè)動(dòng)機(jī)的監(jiān)控等問題，就是這種風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)。由于對(duì)算法的使用日益增加，可能進(jìn)一步加劇基于民族、宗教、種族、性別、殘疾狀況或性取向的歧視。要解決這些問題，就需要基于人權(quán)框架加強(qiáng)個(gè)人數(shù)據(jù)監(jiān)管，采取既保護(hù)人的安全、也保護(hù)他們所依賴的數(shù)據(jù)系統(tǒng)安全的政策。

?保護(hù)個(gè)人。不僅需要采取措施來加強(qiáng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)，還要加強(qiáng)對(duì)更廣泛的個(gè)人可識(shí)別數(shù)據(jù)的保護(hù)——因?yàn)橥ㄟ^對(duì)某些非個(gè)人數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析可以推斷出個(gè)人身份或其所屬的社會(huì)群體。

?保護(hù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。很多國家網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管薄弱，且缺乏充分的實(shí)施機(jī)構(gòu)。各國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的重視，保護(hù)數(shù)據(jù)流動(dòng)所依賴的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

朝著建立綜合國家數(shù)據(jù)系統(tǒng)（INDS）的目標(biāo)邁進(jìn)

盡管新的社會(huì)契約可以確立數(shù)據(jù)治理的游戲規(guī)則并平衡各方面需求，但切實(shí)實(shí)現(xiàn)上述愿景還需要建立一個(gè)使數(shù)據(jù)可在眾多用戶之間流動(dòng)、促進(jìn)數(shù)據(jù)安全使用和再利用的綜合國家數(shù)據(jù)系統(tǒng)（INDS）。一個(gè)運(yùn)作良好的INDS會(huì)將數(shù)據(jù)生產(chǎn)、保護(hù)、交換和使用明確融入規(guī)劃和決策過程，并將各種利益相關(guān)方（個(gè)人、公民社會(huì)、學(xué)術(shù)界、公共部門和私營部門）積極納入數(shù)據(jù)生命周期以及數(shù)據(jù)系統(tǒng)治理架構(gòu)。要想形成完善的INDS，就需要為生產(chǎn)、保護(hù)和共享數(shù)據(jù)提供適當(dāng)資金和激勵(lì)。需要擴(kuò)大有形資本和人力資本投資，改善數(shù)據(jù)治理，增強(qiáng)專業(yè)化數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)安全技能，并提高大眾的數(shù)據(jù)素養(yǎng)。各國應(yīng)根據(jù)自己當(dāng)前所處的發(fā)展階段，逐步朝著建設(shè)INDS的目標(biāo)而努力。

?奠定基礎(chǔ)。任何INDS都必須以對(duì)數(shù)據(jù)治理的全政府、協(xié)作性方法為基礎(chǔ)。關(guān)鍵一條是形成一種使用數(shù)據(jù)的文化，提高對(duì)可靠、可信數(shù)據(jù)的需求。

?繼續(xù)發(fā)展。各國應(yīng)采取分階段方式，根據(jù)本國具體國情以及當(dāng)前數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)的成熟度來建立綜合數(shù)據(jù)系統(tǒng)。在一個(gè)國家有效的做法可能在另一個(gè)國家并不可行。

決定性時(shí)刻

當(dāng)前全球正處于一個(gè)重要?dú)v史關(guān)頭。有些人認(rèn)為數(shù)據(jù)日益成為一個(gè)爭議焦點(diǎn)，因?yàn)閿?shù)據(jù)所創(chuàng)造的價(jià)值可能以犧牲人權(quán)為代價(jià)，并且仍有很多人無法從這種價(jià)值中受益。另一些人則認(rèn)為，如果通過必要的保障措施增強(qiáng)各方對(duì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的信心，同時(shí)建立一個(gè)為所有人提供平等機(jī)會(huì)的公平競爭環(huán)境，那么就可以利用數(shù)據(jù)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步。上述哪種觀點(diǎn)會(huì)占上風(fēng)，取決于各國能否在加強(qiáng)國際合作的同時(shí)努力改善國內(nèi)數(shù)據(jù)治理。歸根到底，這取決于能否建立以價(jià)值、信任和公平原則為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)社會(huì)契約。

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