比特幣誕生以來的這十年，各類代幣如雨后春筍一般涌現(xiàn)。全球各國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)代幣的監(jiān)管體系，逐漸呈現(xiàn)出了分類監(jiān)管的特點(diǎn)。代幣就像任人打扮的小姑娘，在不同國(guó)家、不同法律部門眼里，被定義成不同的法律屬性。代幣的法律屬性確定后，以該法律屬性為依據(jù)，確定對(duì)該代幣適用的具體法律。例如在美國(guó)，具有分紅機(jī)制的代幣，將會(huì)被界定為證券型代幣，該代幣的發(fā)行應(yīng)當(dāng)遵守證券法的相關(guān)規(guī)定。

2013年美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò) （FinCEN） 頒布的《金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)法規(guī)在個(gè)人管理、交換或使用虛擬貨幣中的應(yīng)用》認(rèn)定可轉(zhuǎn)換虛擬貨幣為貨幣。從事可轉(zhuǎn)換虛擬貨幣傳遞業(yè)務(wù)的虛擬貨幣交易所及虛擬貨幣管理者，都受《銀行安全法》管轄，應(yīng)履行KYC、反洗錢等一系列金融監(jiān)管義務(wù)［5］。美國(guó)證券交易委員會(huì) （SEC） 則將比特幣視為貨幣或資金，募集比特幣的投資行為被認(rèn)定為證券行為。

SEC還將代幣區(qū)分為證券型代幣（Security token）和實(shí)用型代幣（Utility Token），要求發(fā)行證券型代幣的項(xiàng)目方必須遵守IPO或豁免條款的規(guī)定［6］。美國(guó)國(guó)稅局（IRS）在計(jì)算美國(guó)聯(lián)邦稅時(shí)將比特幣認(rèn)定為“財(cái)產(chǎn)”而非貨幣，因此買賣比特幣的收益應(yīng)當(dāng)繳稅［7］。而美國(guó)商品與期貨交易委員會(huì)（CFTC）則將比特幣等虛擬貨幣認(rèn)定為大宗商品。［8］各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都將虛擬貨幣界定為最有利于其監(jiān)管的類型，并納入到監(jiān)管范圍之中去。

新加坡也是沿用了證券型代幣、實(shí)用型代幣的分類路線。但把穩(wěn)定幣認(rèn)定為電子貨幣和債券。新加坡金融管理局（MAS）于2018年11月19日發(fā)布的對(duì)《《支付服務(wù)法案》（草案）公眾反饋意見的回復(fù)》中表明MAS將修改現(xiàn)有的“電子貨幣”的定義，把錨定法幣的穩(wěn)定幣定義為電子貨幣。發(fā)行方應(yīng)獲得支付牌照。而2018年11月30日修訂的《數(shù)字代幣發(fā)行指南》則以案例的形式將穩(wěn)定幣認(rèn)定為債券，發(fā)行方需擁有資本市場(chǎng)服務(wù)許可證（可依法被豁免的除外），并符合反洗錢、反恐融資的規(guī)定。

日本2017年4月修訂生效的《資金結(jié)算法》將虛擬貨幣認(rèn)定為支付工具，并科以反洗錢等方面的要求，隨后對(duì)虛擬貨幣交易機(jī)構(gòu)（日本法上稱為“虛擬貨幣交換業(yè)者”）頒發(fā)專門的牌照。這一法律安排的目的有兩個(gè)：一是防范虛擬貨幣被用作恐怖組織資金或者被用于洗錢等違法行為；二是保護(hù)虛擬貨幣使用者的權(quán)益。［9］根據(jù)《資金結(jié)算法》對(duì)虛擬貨幣的定義，穩(wěn)定幣毫無疑問屬于虛擬貨幣。但日本監(jiān)管的重點(diǎn)放到了虛擬貨幣交易機(jī)構(gòu)，并未對(duì)包括穩(wěn)定幣在內(nèi)的代幣發(fā)行問題作出法律規(guī)定，因此如何規(guī)制穩(wěn)定幣發(fā)行，在日本仍是一個(gè)法律上尚未解決的問題。

瑞士FINMA于2018年2月頒布的《關(guān)于首次代幣發(fā)行監(jiān)管框架的查詢指南》同樣是沿用主流的證券與非證券分類法，將代幣分為三類：支付型代幣（payment token）、實(shí)用型代幣（utility token） 、資產(chǎn)型代幣（asset token） 。其中的資產(chǎn)型代幣其實(shí)就是美國(guó)的證券型代幣。瑞士對(duì)支付型代幣并不視為證券，因此支付型代幣的發(fā)行，只需遵守相關(guān)反洗錢法規(guī)，而不需要遵守證券發(fā)行的規(guī)則。

目前為止，有兩起對(duì)穩(wěn)定幣的監(jiān)管行動(dòng)，均發(fā)生在美國(guó)。一個(gè)是針對(duì)Basis項(xiàng)目，另一個(gè)是針對(duì)USDT。以算法央行模式發(fā)行的穩(wěn)定幣項(xiàng)目Basis，設(shè)置了穩(wěn)定幣、債券幣和股權(quán)幣以保障其穩(wěn)定幣的幣值穩(wěn)定。但因其債券幣和股權(quán)幣具有明顯的證券屬型，被美國(guó)SEC于2018年12月監(jiān)管叫停。這可能是第一個(gè)被監(jiān)管的穩(wěn)定幣。2019年4月25 日，紐約州總檢察長(zhǎng)辦公室對(duì)USDT提出了監(jiān)管，將Tether及其母公司iFinex Inc.告上法庭，并凍結(jié)了相關(guān)公司8.5億美元的資產(chǎn)。該監(jiān)管行動(dòng)關(guān)注的核心焦點(diǎn)是Tether可能涉嫌挪用9億美元的USDT準(zhǔn)備金，以便幫Bitfinex補(bǔ)足虧空。

上文列舉的幾個(gè)主要國(guó)家監(jiān)管政策及監(jiān)管行動(dòng)的共同特點(diǎn)是它們直面虛擬貨幣所帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，將虛擬貨幣的監(jiān)管納入到金融監(jiān)管秩序當(dāng)中去，既要適當(dāng)處置風(fēng)險(xiǎn)又不能扼殺創(chuàng)新。雖然這些國(guó)家都不承認(rèn)虛擬貨幣（即使是以法幣抵押的1:1價(jià)格對(duì)應(yīng)的穩(wěn)定幣）屬于法定貨幣。但大多數(shù)國(guó)家都認(rèn)可虛擬貨幣是一種資產(chǎn)、甚至是一種資金，某種意義上替代了法幣的支付功能。穩(wěn)定幣作為最接近法幣功能的虛擬貨幣，越來越可能被定性為資金或準(zhǔn)資金的法律屬性，其發(fā)行與流通將越來越受到各國(guó)金融法的約束。穩(wěn)定幣的發(fā)展歷程中，必然會(huì)面對(duì)牌照準(zhǔn)入、資產(chǎn)審計(jì)、KYC、反恐反洗錢、技術(shù)安全、數(shù)據(jù)保護(hù)、稅務(wù)征收、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)乃至外匯管制等一系列的監(jiān)管要求。

虛擬貨幣市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，越來越演變?yōu)橹贫鹊母?jìng)爭(zhēng)。美國(guó)的監(jiān)管體系展現(xiàn)了強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)。無論是穩(wěn)定幣的發(fā)行、流通還是具體的反洗錢、KYC，都有一套完整的制度可以實(shí)施。而其回應(yīng)式的監(jiān)管體系，有利于行業(yè)的創(chuàng)新探索。美聯(lián)儲(chǔ)主席回應(yīng)Libra項(xiàng)目時(shí)就說到，這個(gè)項(xiàng)目在啟動(dòng)過程中就與美聯(lián)儲(chǔ)有溝通和協(xié)商。在對(duì)穩(wěn)定幣的監(jiān)管中，美國(guó)在發(fā)幣環(huán)節(jié)更多關(guān)注的是抵押資產(chǎn)的真實(shí)性。

發(fā)達(dá)的信托制度為穩(wěn)定幣發(fā)行者的市場(chǎng)準(zhǔn)入、資產(chǎn)審計(jì)等提供了較為齊全的制度準(zhǔn)備。而在代幣的流通環(huán)節(jié)，則有反洗錢、反恐等各項(xiàng)制度予以保障。在這樣的制度環(huán)境下，F(xiàn)acebook得以推出Libra項(xiàng)目將互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的維度提升到一個(gè)更高的層面。如果將來Facebook利用區(qū)塊鏈技術(shù)將個(gè)人數(shù)據(jù)確權(quán)給用戶，F(xiàn)acebook上的個(gè)人數(shù)據(jù)將成為用戶的資產(chǎn)，并以代幣的形式發(fā)放給用戶，那將會(huì)是一次全新的降維打擊，極可能顛覆當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)格局。

在區(qū)塊鏈新金融的制度競(jìng)爭(zhēng)里，國(guó)家之間的博弈幾乎達(dá)到了白熱化的程度。美國(guó)、瑞士、新加坡等國(guó)家都出臺(tái)了系列虛擬貨幣監(jiān)管政策，爭(zhēng)奪區(qū)塊鏈金融新高地。阿聯(lián)酋的阿布扎比甚至專門聘請(qǐng)外國(guó)專家牽頭起草該國(guó)虛擬貨幣的系列政策。美國(guó)與新加坡的政策就頗有點(diǎn)針鋒相對(duì)。美國(guó)證券交易委員會(huì)主席杰伊·克萊頓（Jay Clayton）曾在2018年2月6日美國(guó)參議院聽證會(huì)上表示“我相信我所看到的每一個(gè)ico項(xiàng)目都應(yīng)被歸類于證券?！保?0］新加坡金融服務(wù)管理局（MAS）技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施部門主管Damien Pang在2018年9月19日的一次大會(huì)上則表示“新加坡監(jiān)管機(jī)構(gòu)還沒有看到應(yīng)該被視為新加坡證券的代幣”［11］。

2018年11月16日美國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)證券發(fā)行和交易的聲明》，闡明虛擬貨幣的發(fā)行與交易的相關(guān)監(jiān)管政策。時(shí)隔十幾天，11月30日新加坡金管局即發(fā)布了新修訂的《首次代幣發(fā)行指南》繼續(xù)保持對(duì)虛擬貨幣、ICO的友好政策，并強(qiáng)調(diào)對(duì)代幣是否屬于證券的問題上，新加坡堅(jiān)持遵循其《證券與期貨法》做獨(dú)立判斷。這種針鋒相對(duì)可能是某種巧合，但也側(cè)面展現(xiàn)出制度競(jìng)爭(zhēng)的情況。新加坡友好的虛擬貨幣政策吸引了一大批區(qū)塊鏈企業(yè)入駐，使得新加坡成為亞太地區(qū)重要的區(qū)塊鏈金融中心。

當(dāng)然也存在對(duì)穩(wěn)定幣以及虛擬貨幣采取消極禁止的監(jiān)管政策。例如禁止虛擬貨幣的發(fā)行、禁止交易所、阻斷虛擬貨幣與法幣之間的支付通道等。但虛擬貨幣跨平臺(tái)、跨國(guó)境流通的特點(diǎn)使得傳統(tǒng)金融法律體系阻斷虛擬貨幣流入的屏障作用越來越小。

當(dāng)Libra在瑞士或美國(guó)以合規(guī)方式發(fā)行時(shí)，采取禁止態(tài)度的國(guó)家尚未有管轄理由去監(jiān)管該代幣的發(fā)行行為。而當(dāng)Libra流入到禁止國(guó)被該國(guó)公民使用時(shí)，管轄的理由才可能充分成立。禁止國(guó)可以根據(jù)其國(guó)家法律要求Libra協(xié)會(huì)采取有效措施屏蔽禁止國(guó)公民使用Libra代幣，也可以要求Facebook在其APP中對(duì)禁止國(guó)的公民關(guān)閉Libra支付功能。但是Libra可以通過其他數(shù)字錢包或者APP流入，甚至有更去中心化的軟件被用戶用于流通和交易Libra從而逃避監(jiān)管。

Libra是偏中心化的虛擬貨幣，也是相對(duì)容易監(jiān)管的虛擬貨幣。數(shù)字資產(chǎn)抵押模式的穩(wěn)定幣以及算法央行模式的穩(wěn)定幣，具有分布式、無發(fā)行主體、強(qiáng)流通性的特點(diǎn)，對(duì)監(jiān)管的挑戰(zhàn)將會(huì)更加嚴(yán)峻。當(dāng)法律上的隔離屏障不足以抵擋時(shí)，不同穩(wěn)定幣之間的競(jìng)爭(zhēng)將演變?yōu)閼?yīng)用場(chǎng)景的競(jìng)爭(zhēng)。誰獲得更多的用戶、誰擁有更豐富的應(yīng)用場(chǎng)景，誰就會(huì)獲得更多的機(jī)會(huì)。因此，禁止國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮放棄消極禁止的政策，進(jìn)而完善監(jiān)管政策，注重本國(guó)數(shù)字法幣或者穩(wěn)定幣的出臺(tái)，并高度重視培育數(shù)字法幣或穩(wěn)定幣的使用場(chǎng)景與生態(tài)，以建立競(jìng)爭(zhēng)壁壘，從而爭(zhēng)取其在區(qū)塊鏈新金融領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。