美國(guó)法律版的“863計(jì)劃”

2006年1月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什宣布啟動(dòng)“美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力倡議”，鞏固美國(guó)在科學(xué)技術(shù)上的世界領(lǐng)先地位。一年半后，布什簽署了法律《為切實(shí)推動(dòng)一流的技術(shù)、教育與科學(xué)創(chuàng)造機(jī)會(huì)法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act of 2007），英文首字母縮寫正好是COMPETE（競(jìng)爭(zhēng)）一詞，故稱《競(jìng)爭(zhēng)法》。該法案容納了此前美國(guó)國(guó)家學(xué)院的兩份重量級(jí)報(bào)告的主要內(nèi)容。

該法案長(zhǎng)達(dá)407頁(yè)，它批準(zhǔn)在未來(lái)3年中為數(shù)十個(gè)研究和培訓(xùn)項(xiàng)目投資430億美元，是美國(guó)科技、教育和科學(xué)發(fā)展歷史上的里程碑。國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）的經(jīng)費(fèi)在五年翻一番，而能源部（DOE）則在十年內(nèi)增加一倍經(jīng)費(fèi)的計(jì)劃。

在這個(gè)大背景下，美國(guó)制造業(yè)面向未來(lái)的發(fā)展，也進(jìn)入美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)先話題。2009年12月，《重振美國(guó)制造業(yè)的框架》報(bào)告被提出。2010年，國(guó)家科技委員（NSTC）被要求提供每四年的制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是包含先進(jìn)制造的發(fā)展戰(zhàn)略。2012年，NSTC提出了《國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃》。諸多活動(dòng)促成了2012年先進(jìn)制造合作伙伴計(jì)劃（AMP）、2014年RMAI法案（制造業(yè)及創(chuàng)新復(fù)興）的先后發(fā)布，也導(dǎo)致美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI）的誕生（現(xiàn)在的Manufacturing USA）。它對(duì)美國(guó)的先進(jìn)制造業(yè)的國(guó)家性推動(dòng)，起到了巨大的作用。

你有我沒有的工業(yè)體系評(píng)估

實(shí)用主義至上的美國(guó)，是一個(gè)高度重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與調(diào)研的國(guó)家。而在制造業(yè)領(lǐng)域，對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)調(diào)研的重視幾乎達(dá)到了變態(tài)的程度。每年都搞，而且每年要搞2次，分別由國(guó)防部和商務(wù)部在推動(dòng)。非常清楚，美國(guó)搞工業(yè)基礎(chǔ)調(diào)研是從軍民兩個(gè)角度入手。而軍民兩個(gè)層次也彼此從未分開過(guò)。

如果大家對(duì)此還沒有感覺的話，不妨對(duì)比一下，中國(guó)2018年將進(jìn)行第四次經(jīng)濟(jì)普查。中國(guó)經(jīng)濟(jì)普查的歷史可以追溯到1950年的全國(guó)工礦企業(yè)普查，至二十一世紀(jì)初，先后完成了三次工業(yè)普查（含工礦企業(yè)普查）、一次第三產(chǎn)業(yè)普查和兩次基本單位普查。2003年，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，國(guó)務(wù)院決定將工業(yè)普查、第三產(chǎn)業(yè)普查和基本單位普查整合為經(jīng)濟(jì)普查，并于2004年開展了全國(guó)第一次經(jīng)濟(jì)普查。顆粒度如此之大，而且?guī)缀跏撬哪瓴鸥?次；而美國(guó)一年就搞2次工業(yè)普查。美國(guó)對(duì)制造業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重視，是不是很瘋狂？

美國(guó)國(guó)防部的制造業(yè)與工業(yè)基礎(chǔ)政策（MIBP）辦公室，從1997年開始引入工業(yè)基礎(chǔ)的年度評(píng)估，并每年提交《年度工業(yè)能力報(bào)告》。2011年起開始引入評(píng)估框架，有效地規(guī)范了工業(yè)基礎(chǔ)調(diào)研的方法。

圖1 2017年財(cái)年的《年度工業(yè)能力報(bào)告》

商務(wù)部每年也沒閑著。商務(wù)部下屬的產(chǎn)業(yè)安全局（BIS），專門有一個(gè)技術(shù)評(píng)估辦公室（OTE），每年都會(huì)啟動(dòng)工業(yè)基礎(chǔ)調(diào)查（Industrial Base Survey）工作，與國(guó)防部、國(guó)土安全部等一起啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)分析調(diào)查，評(píng)估工業(yè)基礎(chǔ)能力，分析核心產(chǎn)品和技術(shù)的外國(guó)掌握情況。這種調(diào)查自1950年以來(lái)，幾乎每年都不拉席。每年都做！

這種基于數(shù)據(jù)、基于調(diào)研的持久性的工作，對(duì)美國(guó)軍工能力的全球性洞察，和商務(wù)部對(duì)外的貿(mào)易實(shí)踐中，發(fā)揮最前沿的情報(bào)作用。此次中美貿(mào)易戰(zhàn)中對(duì)中國(guó)的炮火和各種出口管制中，這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都發(fā)揮了關(guān)鍵性的尖牙作用。一句話，我們都在燈光下，他們都在黑暗處。這種情報(bào)上的不對(duì)稱，是單方面決定性傷害武器的一種。

（這里筆者強(qiáng)烈呼吁一下，中國(guó)需要單獨(dú)啟動(dòng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的調(diào)查，而且每年都要進(jìn)行。）

全新的評(píng)估框架

一直在尋求持續(xù)改善的美國(guó)國(guó)防部的工業(yè)基礎(chǔ)評(píng)估，最大的動(dòng)作是在今年九月發(fā)布的報(bào)告中，引入了一個(gè)恢弘的框架和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ㄕ摗Ｋ旬a(chǎn)生的原因分為五種宏觀推力，包括財(cái)政預(yù)算的不穩(wěn)定性、制造業(yè)能力的降低、競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策等。同時(shí)將可能的風(fēng)險(xiǎn)歸為10類，包括供應(yīng)商的孤源（sole）、單一供應(yīng)商（single）、脆弱的供應(yīng)商、產(chǎn)能受限于市場(chǎng)供應(yīng)等。在這個(gè)框架下，最終總結(jié)出來(lái)對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)存在風(fēng)險(xiǎn)的280種影響因素。

從方法論的角度而言，這是一次很有啟發(fā)的調(diào)研框架的創(chuàng)新。它從頂層架構(gòu)和系統(tǒng)性思維出發(fā)，將復(fù)雜的供應(yīng)鏈進(jìn)行了分拆，使得產(chǎn)業(yè)安全這個(gè)多元化命題，一時(shí)間有了一種脊梁。

圖2 分析框架

筆者將這個(gè)分析框架總結(jié)為“五力十類產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型”，它提供了一種可分類的量化分析框架，非常值得借鑒。

圖3 五力十類評(píng)估模型

為什么美國(guó)國(guó)防部在2018年3月，剛剛公布了《年度工業(yè)能力報(bào)告2017》，而在9月會(huì)再次推出一個(gè)內(nèi)容看上去有些重復(fù)的《評(píng)估和強(qiáng)化國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)和彈性供應(yīng)鏈》的報(bào)告。

圖4 國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈彈性的報(bào)告

這次追加的報(bào)告，是按照去年7月特朗普總統(tǒng)行政令要求而進(jìn)行，由國(guó)防部制造業(yè)與工業(yè)基礎(chǔ)政策辦公室（MIBP）領(lǐng)導(dǎo)，商務(wù)部、勞工部、能源部和國(guó)土安全部等多個(gè)政府部門參與，歷時(shí)一年多完成。涉及到兩大問(wèn)題：國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈的彈性能力，其核心就是制造能力和供應(yīng)鏈安全。

此次評(píng)估中，美國(guó)國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)的跨部門任務(wù)組進(jìn)一步分為 16 個(gè)工作小組，共有超過(guò) 300 名行業(yè)專家參與，其中 9 個(gè)工作小組關(guān)注傳統(tǒng)部門，包括飛機(jī)、生化核和放射性、陸上系統(tǒng)、彈藥和導(dǎo)彈、核物質(zhì)彈頭、雷達(dá)和電子戰(zhàn)、造船、單兵系統(tǒng)和太空。這9個(gè)項(xiàng)目，其實(shí)在國(guó)防部3月份的報(bào)告已經(jīng)調(diào)研過(guò)了，但這次重新增加了7 個(gè)跨界行業(yè)的評(píng)估，包括制造賽博安全、電子工業(yè)、機(jī)床和工控、材料、有機(jī)品、軟件工程、勞動(dòng)力。

軟件工程入列！ 中國(guó)人應(yīng)該很難想象軟件工程會(huì)列入其中。

機(jī)床赫然在目！雖然沒有大牌機(jī)床公司，但美國(guó)的技術(shù)都是源頭技術(shù)。而高峰之巔的美國(guó)，居然也關(guān)心機(jī)床?？梢詫?duì)比國(guó)內(nèi)在這次智能制造大潮中，對(duì)機(jī)床行業(yè)似乎都忽略。實(shí)際上機(jī)床，就是國(guó)防的命根。

這7個(gè)行業(yè)，被定義為關(guān)鍵使能（enabling）行業(yè)。有時(shí)候想想，國(guó)內(nèi)到處都在濫用“使能”、“賦能”。信息技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)安全等只是其中的點(diǎn)，更沒有說(shuō)到電子商務(wù)這樣的東西。最終能保家衛(wèi)國(guó)的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)，還都是一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)的工業(yè)能力。

在逐一對(duì)這16個(gè)不同行業(yè)所形成的280種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，美國(guó)最終提出來(lái)歸結(jié)為四類方法：投資、政策、監(jiān)管和立法。按照美國(guó)人做事的風(fēng)格，相信它隨后會(huì)針對(duì)這10種風(fēng)險(xiǎn)類別所形成的漏洞，一一進(jìn)行封堵。這將對(duì)今后美國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)的政策，起到巨大的引導(dǎo)作用。

美國(guó)先進(jìn)制造戰(zhàn)略的評(píng)估解讀

在工業(yè)基礎(chǔ)能力調(diào)研的同時(shí)，作為美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）下屬的先進(jìn)制造委員會(huì)（SAM），本月也推出了《美國(guó)先進(jìn)制造全球領(lǐng)導(dǎo)力的戰(zhàn)略》（詳情解讀，參見：美國(guó)先進(jìn)制造的戰(zhàn)略觀 | 靠什么保障美國(guó)高端制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力）報(bào)告。

這個(gè)評(píng)估報(bào)告的目的很簡(jiǎn)單，就是要維持美國(guó)在工業(yè)領(lǐng)域先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。它提出了三個(gè)方向：新技術(shù)轉(zhuǎn)化、勞動(dòng)力和供應(yīng)鏈。如果熟悉美國(guó)制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（Manufacturing USA）的讀者，就會(huì)了解后者的三大目標(biāo)正是科技成果轉(zhuǎn)化、勞動(dòng)力和生態(tài)。

二者的訴求，有異曲同工之妙，代表美國(guó)先進(jìn)制造的三個(gè)堅(jiān)定的支點(diǎn)。

在“抓住未來(lái)的智能制造系統(tǒng)”中，提出了四個(gè)支點(diǎn)。一個(gè)是smart制造和digital制造。前者重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是傳感器、控制、平臺(tái)和算法，而后者的重點(diǎn)，則是企業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)流動(dòng)的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫集成。為此報(bào)告中還提了下一個(gè)四年的行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析、先進(jìn)的傳感、控制技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)制數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也建議國(guó)家優(yōu)先支持實(shí)時(shí)建模和仿真，以及對(duì)歷史數(shù)據(jù)的挖掘，以更好地揭示和使用既有的專業(yè)知識(shí)。

除了對(duì)機(jī)器人和人工智能的關(guān)注，報(bào)告還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了制造業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全。隨著智能制造產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，美國(guó)制造業(yè)越來(lái)越感到防止惡意攻擊和反數(shù)據(jù)盜版的需要。按照?qǐng)?bào)告中的說(shuō)法，制造業(yè)是國(guó)家和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手贊助的間諜活動(dòng)的一個(gè)特別誘人的目標(biāo)。因此，制造業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全，已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家級(jí)的優(yōu)先項(xiàng)。

魔鬼的贊美？

經(jīng)過(guò)近半年的拖延，美國(guó)國(guó)防部終于發(fā)布的《評(píng)估和強(qiáng)化國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)和彈性供應(yīng)鏈》，正好選擇在10月5日的美國(guó)制造日（National Manufacturing Day）。?

文中羅列了西方人視角下的中國(guó)制造的數(shù)據(jù)：

☆ 70% 的世界光能電池；

☆（歐洲商會(huì)所統(tǒng)計(jì)的）截止到2015年，生產(chǎn)了全球24%的電力，28%的汽車，41%的船舶，50%以上的冰箱, 60%的彩電, 80%的空調(diào)和計(jì)算機(jī)，90%以上的手機(jī)。

這會(huì)是對(duì)中國(guó)制造的贊美嗎？

不會(huì)，擅長(zhǎng)使用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)本身作為武器的美國(guó)人，會(huì)將這些都演變成一種氣急敗壞的情緒。

鋼鐵：從2001年的幾十家，到2018年的5家；

造船業(yè)：2000年以來(lái)，造成20500家破產(chǎn)；

而中國(guó)機(jī)床2005年左右占全球15%的消耗量，2011年占全球的40%。2015年中國(guó)機(jī)床產(chǎn)值飆升到247億美元，占據(jù)28%的生產(chǎn)量，而美國(guó)只有46億美元的產(chǎn)值，排在中國(guó)、日本、德國(guó)、意大利和韓國(guó)之后。

有了這樣的數(shù)據(jù)作為支撐，這份報(bào)告將美國(guó)國(guó)防工業(yè)所可能受到的最大傷害來(lái)源，毫不吝嗇地都指向了中國(guó)。

稀土是美國(guó)軍方重點(diǎn)指出的一個(gè)環(huán)節(jié)。從中國(guó)進(jìn)口的稀土種類超過(guò)118種，比所有其他國(guó)家的總和還要多 ，也是排在第二位的日本的5倍。這被軍方視為極其不安全、極其脆弱的供應(yīng)鏈。

圖7 美國(guó)稀土進(jìn)口情況

與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)防部供應(yīng)鏈的安全，也非常關(guān)注低端制造。這次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，60%~70%的國(guó)防預(yù)算經(jīng)費(fèi)，被轉(zhuǎn)移到更低層級(jí)的供應(yīng)商。這種一層一層的低級(jí)轉(zhuǎn)包，會(huì)將美國(guó)的國(guó)防軍品指向不知深處的“黑暗區(qū)”。這是美國(guó)軍方最為忌憚的地方。

而單一供應(yīng)商，也是美國(guó)將要防范的重點(diǎn)。美國(guó)陸軍在去年8月份的一份備忘錄，曾經(jīng)提到，由于大疆無(wú)人機(jī)具有“網(wǎng)絡(luò)安全漏洞”，已要求在全陸軍范圍內(nèi)禁止使用。然而封殺中國(guó)無(wú)人機(jī)一年后，美軍還是挺不住了。今年9月份，美國(guó)空軍公布了8月采購(gòu)清單，將采購(gòu)35架中國(guó)大疆商用無(wú)人機(jī)Mavic Pro鉑金版。美國(guó)空軍評(píng)估報(bào)告， “到目前為止，我們還沒有找到另一種和大疆 Mavic Pro一樣符合成本效益要求的可獲得設(shè)備“。其他的產(chǎn)品Tiny Whoop、3DR、Ebee都無(wú)法滿足。

或許需要祝賀大疆取得這樣的壓倒性的成本上的勝利。但這種現(xiàn)象不能想當(dāng)然地會(huì)認(rèn)為可以持久。按照美國(guó)國(guó)防部的“五力十類”模型，這將是美國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)今后進(jìn)行加強(qiáng)和修補(bǔ)的地方。

如何確保美國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)的健康有力地存在，顯然美國(guó)上下一氣從原來(lái)模糊的感覺和想法系統(tǒng)地落實(shí)到了具體辦法上。美國(guó)軍費(fèi)暴漲800億，達(dá)到了7000億美元的規(guī)模，其中軍備采購(gòu)就大漲600億，包括撥款106億美元訂購(gòu)94架F-35戰(zhàn)斗機(jī)。在美國(guó)的政體下，總統(tǒng)左右資本家是很困難的。然而，國(guó)防卻是一條綠色通道，通過(guò)軍事工業(yè)的強(qiáng)大資金注入，理順軍工供應(yīng)鏈，拉動(dòng)相關(guān)民用工業(yè)的回流。就這樣，先進(jìn)制造業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)，都拴在了國(guó)防工業(yè)這一根線上被拉動(dòng)。

反彈：美國(guó)版的自主可控

很顯然，美國(guó)國(guó)防部正在計(jì)劃構(gòu)建一種全產(chǎn)業(yè)鏈的風(fēng)險(xiǎn)防范。美國(guó)當(dāng)然不會(huì)擔(dān)心高科技的斷供，而是害怕非高科技的產(chǎn)業(yè)脆弱和單一來(lái)源依賴性。

中國(guó)在這一類產(chǎn)品的應(yīng)對(duì)上，似乎缺乏經(jīng)驗(yàn)。稀土正是最好的一個(gè)產(chǎn)業(yè)案例。中國(guó)的稀土被廣泛進(jìn)口到美國(guó)，大多用于各種各樣的武器系統(tǒng)。貿(mào)易戰(zhàn)開始后，國(guó)內(nèi)有人還在出主意，說(shuō)要對(duì)美國(guó)禁運(yùn)稀土。既然稀土是武器必不可少的元素，這樣就可以制裁美國(guó)。

不曾想，美國(guó)正在主動(dòng)反擊回來(lái)。2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案（NDAA）規(guī)定，禁止美國(guó)國(guó)防部從中國(guó)、俄羅斯等購(gòu)買釤-鈷磁鐵、釹-鐵-硼磁鐵、鎢金屬粉等。新的法律通過(guò)禁止國(guó)防部購(gòu)買中國(guó)制造的磁鐵，來(lái)進(jìn)一步降低對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略供應(yīng)鏈的依賴。這些磁鐵用于軍事應(yīng)用，從航空和武器系統(tǒng)到超級(jí)計(jì)算機(jī)和衛(wèi)星。新法的簽署釋放了重要信號(hào)，美國(guó)將開始主動(dòng)審查符合新法律規(guī)定的所有供應(yīng)鏈來(lái)源。

這項(xiàng)法案，將是美國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)重建的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

美國(guó)高純度稀土元素的生產(chǎn)商，這次會(huì)端起多年不曾舉起的香檳酒杯。美國(guó)不是沒有、不能生產(chǎn)，只是生產(chǎn)方式不太經(jīng)濟(jì)。然而為了挑戰(zhàn)中國(guó)稀土壟斷地位，美國(guó)的“自主化”同樣開始啟動(dòng)。美國(guó)強(qiáng)烈希望建立國(guó)內(nèi)稀土元素供應(yīng)鏈，擺脫對(duì)稀土生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)大國(guó)——中國(guó)的依賴。而NDAA立法只是開始。

這將是截至目前，對(duì)我國(guó)稀土行業(yè)影響最大的措施，但肯定不是針對(duì)中國(guó)稀土的措施的終結(jié)。

美國(guó)積極推進(jìn)政策法規(guī)和財(cái)政撥款，以落實(shí)美國(guó)產(chǎn)的稀土恢復(fù)?！断⊥猎叵冗M(jìn)煤炭技術(shù)法案》正在等待審批，而簡(jiǎn)化手續(xù)，也成為重點(diǎn)。那些繁瑣復(fù)雜的采礦監(jiān)管政策正在被重新審查，以便得到簡(jiǎn)化。例如，礦產(chǎn)審批以前是十年，現(xiàn)在正在準(zhǔn)備改成2年。

這是一場(chǎng)生動(dòng)的美國(guó)版的“自主可控”的例子。

小結(jié)

美國(guó)的工業(yè)再?gòu)?fù)興，正在經(jīng)歷微妙而深刻的變化。它不再是簡(jiǎn)單地只想“喊先進(jìn)制造回家去”，美國(guó)同樣需要低端制造業(yè)的回流?；匕渡a(chǎn)（reshoring）正在從一個(gè)學(xué)術(shù)上交流的邊緣學(xué)派，變成政府期望力推的實(shí)踐。而國(guó)防部憑借強(qiáng)大的采購(gòu)支出和日趨靈活的采購(gòu)體系，會(huì)率先成一些“低端制造美國(guó)造”的推手。有一種主流觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)制造正面臨的所謂雙重?cái)D壓——中高端來(lái)自發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)，低端來(lái)自東南亞等國(guó)家。這種論點(diǎn)仍然成立，但指向?qū)ο髤s可能會(huì)發(fā)生巨大的偏轉(zhuǎn)。中國(guó)廣泛而完善的供應(yīng)鏈體系，還可以繼續(xù)成為中國(guó)制造的護(hù)城河，然而這樣的護(hù)城河或許只有5~6年的保護(hù)期。美國(guó)制造業(yè)的變化，并不是只發(fā)生在先進(jìn)制造業(yè)，部分中低端制造同樣將會(huì)形成新的興奮點(diǎn)。要應(yīng)對(duì)美國(guó)的先進(jìn)制造和部分低端制造回流的雙重路線，中國(guó)制造的發(fā)展，需要一種全新的戰(zhàn)略思維。